Investeren in infrastructuur is een beproefde manier om de ontwikkeling van een regio of gebied te stimuleren. Leg een spoorlijn, kanaal of snelweg aan, en een plek ontwaakt uit de sluimerstand en zoeft mee in de vaart der volkeren. Maar wie bepaalt waar we investeren in infrastructuur? In Nederland doet de Rijksoverheid dat sinds tien jaar in het Meerjarenprogramma Infrastructuur Ruimte en Transport - het MIRT. Vrije Universiteit Amsterdam en Vereniging Deltametropool distilleerden uit de verschillende bronnen een dataset en visualiseerden waar onze infra-euro's heen gaan.

Er zijn goede maatschappelijke redenen om kritisch naar het MIRT te kijken. Onlangs beschreef onderzoeksjournalist Thalia Verkade in De Correspondent op heldere wijze de perverse prikkel die van het MIRT-programma uitgaat: als je regio maar genoeg is ‘vastgelopen’ met ‘knelpunten’, dan heb je een grote kans om via het MIRT geld te krijgen voor nieuwe infrastructuur – vooral asfalt, waarmee je vanzelfsprekend nóg meer verkeer kunt aantrekken en de boel voor een volgende ronde weer kunt laten vastlopen. In de tussentijd blijft het in andere regio’s stil. De manier van meten van die knelpunten, de NMCA, is deel van het probleem. In 2018 pleitte het CDA ook al voor eerlijker verdeling van MIRT investeringen, omdat bijvoorbeeld fietsinfrastructuur onderbelicht bleef.

Alles bij elkaar is het MIRT, miljarden per jaar, een belangrijk middel om gebieden en hun inwoners te helpen ontwikkelen. Naast infrastructuur gaat het MIRT ook naar andere ruimtelijke ontwikkelingen van nationaal belang. Maar besteden we dat geld eigenlijk wel goed en eerlijk? Wat zijn de achterliggende doelen en halen we die ook? Hoe zit het bijvoorbeeld met de transitie naar schoon goederenvervoer en het stimuleren van OV? En wordt aan de diverse Nederlandse regio’s wel voldoende aandacht besteed, of trekken we sommige voor? In dit project proberen we informatie die een wat verborgen bestaan leidt in een tiental dikke rapporten beter inzichtelijk en toegankelijk te maken en de discussie over bovenstaande vragen te voeren. Als voorzet nemen we je in de onderstaande verhalen mee in een ruimtelijke tour door het MIRT van de afgelopen tien jaar:

Verhaal 1 — Waar investeren we?

Verhaal 2 — Is het geld eerlijk verdeeld?

Verhaal 3 — Knelpunten en investeringen: een vicieuze cirkel?

Verhaal 4 — Gebaande paden: Nu effectief maar straks een risico

Verhaal 5 — MIRT Timelapse

Dataset achtergrondinformatie en disclaimer

Wil je meepraten over de verhalen of heb je een idee voor een ander verhaal, laat het ons weten via LinkedIn of Twitter!

—

Verhaal 1 — Waar investeren we?

Projecten liggen verspreid over Nederland

De eerste vraag die opkomt bij het doorbladeren van de honderden pagina’s kleurrijke MIRT-projectenboeken is wáár nu eigenlijk vooral geïnvesteerd is. Als we alle locatie-gebonden investeringen bekijken (linker kaartje hierboven), lijken de investeringen gelijkmatig verspreid over Nederland. Duidelijk is ook dat investeringen in weg-, rail of waterinfrastructuur het beeld domineren: bijna alle lijnvormige elementen behoren tot die categorie. Lokale investeringen (weergegeven als punten) zijn juist vaak ruimtelijke projecten, gericht op bijvoorbeeld gebieds- of natuurontwikkeling i.p.v. infrastructuurprojecten (sluizen, bruggen, spooraansluitingen).

De grootste investeringen blijken in de stedelijke regio’s gedaan te worden

Maar het beeld van ruimtelijke spreiding is iets vertekend, want de kosten verschillen sterk per project. En een lokale investering (zeg de Sluis van Terneuzen of het Zuidasdok) kan aanzienlijk hoger zijn dan de meeste lange trajecten. Daarom hebben we per vierkante kilometer berekend hoeveel euro’s er met de lokale investeringen gemoeid zijn. De kosten van lijnvormige infrastructuur zijn teruggerekend naar een bedrag per strekkende kilometer weg, spoor, kanaal of dijk; en vervolgens per kilometervak (uit een raster van 1 x 1 km over heel Nederland) opgeteld bij de andere investeringen in datzelfde vak (middelste kaart). Lastig daarbij is natuurlijk dat sommige investeringen heel lokaal zijn, maar bedoeld zijn voor een groter gebied. Om dat te illustreren is per kilometervak het gemiddelde bepaald van alle investeringen binnen een straal van drie kilometer (kaartje rechts). Daaruit blijkt dat toch vooral de stedelijke regio’s van Amsterdam, Rotterdam en Utrecht de meeste investeringen aantrekken, wat de vraag oproept of de budgetten wel eerlijk over het land verspreid worden. Hierover gaat het volgende verhaal.

—

Verhaal 2 — Is het geld eerlijk verdeeld?

Verdeling kan op verschillende manieren benaderd worden

De vraag hoe eerlijk het MIRT-geld verdeeld is, is niet zo eenvoudig als je op het eerste gezicht zou denken. Het linker kaartbeeld hierboven toont aan dat de Randstedelijke regio’s veel meer rijksgeld voor infrastructuur te besteden hebben. Dit bevestigt het vermoeden uit de noordelijke, zuidelijke en oostelijke hoeken van het land, dat het geld ook in dit geval weer dicht bij Den Haag neerdwarrelt. Maar wat is eerlijk? Je kan ook uitgaan van een gelijke besteding per hoofd van de bevolking (zie midden). Sterk verstedelijkte regio’s hebben nou eenmaal meer infrastructuur nodig om de grotere hoeveelheid sociale en economische activiteiten soepel te laten verlopen. Of geeft dat laatste wellicht de doorslag? Het rechter kaartje geeft de verhouding weer tussen infra-euro’s uit het MIRT en de euro’s die in de regio verdiend worden (regionaal deel van het BBP).

Wat is eigenlijk investeren in nationaal belang?

Een paar dingen vallen op: de waterige delen van Nederland krijgen meer dan de droge, te verklaren vanuit de dijkverzwaringen en andere waterveiligheidsinfrastructuur in het MIRT. Dat kan in sommige regio’s behoorlijk oplopen, zoals in Zeeuws-Vlaanderen en Friesland. Brabant komt er, gezien de belangrijke bijdrage aan bevolking en BBP bekaaid vanaf, maar daar zit vanalles in de pijplijn, zoals de Goederenvervoercorridor Oost-Zuidoost en de aanpak van de A58. Waarom kan bijvoorbeeld de Amsterdamse metro of het Zuidasdok uit nationaal geld betaald worden en de aanleg van hoogwaardig openbaar vervoer in provincies als Groningen of Brabant niet, zou je je af kunnen vragen. En daarmee beland je vanzelf bij de vraag wat eigenlijk in het belang van alle Nederlanders is, en dus de politieke afweging: Amsterdam is blijkbaar voor ons allemaal belangrijk.

—

Verhaal 3 — Knelpunten en investeringen: een vicieuze cirkel?

Investeringen vs knelpunten

Zoals Thalia Verkade recent in De Correspondent beschrijft, zijn niet alle capaciteitsproblemen op te lossen met méér asfalt of spoor, terwijl het MIRT zich daar vooral op richt.  Op de kaart vergelijken we alle MIRT-investeringen tot 2030, ten behoeve van het verbeteren van doorstroming op onze infrastructuur, met de potentiële knelpunten (o.b.v. NMCA, zie onderstaande) vanaf 2030. Zo kunnen we wat zeggen over de effectiviteit van bepaalde investeringenin snelweg- en spoorinfrastructuur.

Om dit verhaal goed te kunnen begrijpen is het belangrijk te weten dat de afwegingen voor de MIRT-investeringen grotendeels worden gevoed door de Nationale Markt- en Capaciteitsanalyse (NMCA). Hierin worden potentiële lange termijn knelpunten over de weg, het spoor en water in beeld gebracht. In de analyse wordt de capaciteit van onze infrastructuur afgezet tegen het aantal vervoersbewegingen, op een bepaald moment in de toekomst. De meest recente versie van deze analyse is berekend voor 2030. De verwachte vervoersbewegingen worden afgeleid uit scenario’s van de Toekomstverkenning Welvaart en Leefomgeving van het Planbureau van de Leefomgeving en het Centraal Planbureau, in de verwachte capaciteit van de infrastructuur worden alle MIRT-projecten waarover tot 2030 financiële afspraken zijn gemaakt als uitgevoerd verondersteld. De analyse resulteert in een kaart met potentiële knelpunten in 2030 – waar dus investeringen in het vergroten van de capaciteit van de infrastructuur noodzakelijk zijn.

Capaciteitsuitbreiding is niet de oplossing voor onze files

Op de kaart linksboven is te zien dat op een deel van de snelwegtrajecten waar via het MIRT in projecten tot 2030 is geïnvesteerd, na 2030 knelpunten kunnen gaan ontstaan (volgens de NMCA). Op het eerste oog duidt dit beeld op een beperkte effectiviteit van de MIRT-investeringen op die trajecten. Hier kunnen verschillende redenen voor zijn, die verder onderzoek verdienen. En voor we hier harde conclusies aan verbinden, is het belangrijk de afzonderlijke projecten en knelpunten nader te bekijken. Het beeld roept in ieder geval wel sterk de vraag op wat het verband tussen de investeringen is en of we de fileproblematiek niet op een andere manier zouden moeten benaderen? De studie ‘Naar een snelweg eersteklas’ van het College van Rijksadviseurs waarschuwt voor symptoombestrijding: uitbreiding van de capaciteit is niet altijd effectief om files te bestrijden en de bereikbaarheid te verbeteren.

Wat verder opvalt, is de reeks aan potentiële knelpunten in de ring rond de Randstad op trajecten waar de afgelopen tijd weinig is geïnvesteerd. Dit is interessant in het licht van het ‘Stedelijk Netwerk Nederland’ (zie p. 134) uit de Nationale Omgevingsvisie (NOVI), aangezien het werken vanuit deze visie investeringen in diezelfde trajecten zal vergen, maar dan vooral gericht op OV.

Ligt een belangrijk deel van de mobiliteitsoplossingen op het spoor?

Uit de kaart rechtsboven zouden we kunnen afleiden dat investeringen in spoor in ieder geval niet op korte termijn leiden tot nieuwe knelpunten op diezelfde trajecten. Wel is te zien dat op relatief veel trajecten in en rond de Randstad capaciteitsproblemen zullen gaan ontstaan. Is vergroting van de capaciteit voldoende om tot fundamentele oplossingen te komen? Kunnen we het béter doen dan alleen het oplossen van de OV-knelpunten en gelijk ook een deel van de fileproblematiek oplossen?

Uit de vicieuze cirkel breken

In het algemeen denken we dat het goed is om ons af te vragen hoe we uit de vicieuze cirkel van investeringen en knelpunten kunnen breken. De eerste stappen hiervoor worden nu gezet in de kabinetsplannen om het Infrastructuurfonds waaruit de MIRT-investeringen worden betaald om te vormen in een Mobiliteitsfonds. Het huidige Infrastructuurfonds is nu vooral gericht op (aanleg van) infrastructuur en op voorhand al gecompartimenteerd in verschillende modaliteiten. Het nieuwe Mobiliteitsfonds moet flexibeler worden in toewijzing aan modaliteiten en bijvoorbeeld ook investeringen in beter benutten maatregelen mogelijk maken. Nog een stap verder zou zijn om mobiliteit een integraal onderdeel te maken van ruimtelijke planning en bij de keuze voor nieuwe werk- en woonlocaties nadrukkelijker rekening te houden met de gevolgen voor verkeersbewegingen. Zo kan visie  – in plaats van knelpunten – leiden tot de beste mobiliteitsoplossingen voor de vele steden en dorpen die samen een metropool vormen.

—

Verhaal 4 — Gebaande paden: Nu effectief maar straks een risico

Investeren, groeien, investeren, groeien, …

Zoals we allemaal vermoeden worden de meeste investeringen in (spoor)wegen gedaan rond of tussen de sterkst groeiende steden van Nederland. De kaart linksboven laat dit zien. Om de vele sociale en economische activiteiten te voeden is de vraag naar grootschalige infrastructuur hier groter. Groei schept vraag naar capaciteit op onze infrastructuur, maar tegelijkertijd draagt meer capaciteit weer bij aan nieuwe groei. Dit pad heeft ons (economisch) veel opgeleverd en het bevorderen van nabijheid van activiteiten is duurzaam én sociaal, stelt ook het College van Rijksadviseurs in ‘De Noodzaak van Tuinieren‘. Toch is het goed ons af te vragen hoelang we dit pad willen blijven bewandelen. Of investeringen in grootschalige infrastructuur nog wel het beste middel zijn om mobiliteitsproblemen in onze stedelijke regio’s op te lossen vroegen we onszelf al af in verhaal 3. Nog iets breder getrokken vragen we ons af of we met de focus op het sterker maken wat sterk is, enorme andere uitdagingen – zoals klimaatverandering – niet uit het oog verliezen?

Een sprint tegen de zeespiegel of energie verdelen voor de lange termijn?

De andere majeure uitgaven via het MIRT worden immers gedaan ten behoeve van de waterveiligheid in de lagere delen van Nederland. Dankzij de projecten die hieruit voorkomen wordt het risico op overstromingen in deze gebieden verlaagd en kunnen we daar veilig wonen. Onze sterkst groeiende steden zijn gelegen in het ‘natte’ deel van ons land, mede mogelijk gemaakt door de constante dijkverzwaringen waar we aan werken. Ook dit is een zelfversterkend effect, want elke veiligheidsmaatregel verlaagt het risico en leidt tot meer economische ontwikkelingen. Voorlopig een succesverhaal, op de lange termijn moeten we ons afvragen of dit het pad is wat we altijd kunnen blijven volgen. Kunnen we de stijgende zeespiegel, toenemende piekafvoer van rivieren en dalende bodem nog wel bijbenen? Verschillende ontwerpers en onderzoekers (zoals via de oproep van de Blauwe Kamer & en het toekomstbeeld van Wageningen University & Research) hebben recent al gekeken naar alternatieven voor de 22e eeuw, waarin Amersfoort mogelijk aan zee zal liggen.

Tijd om nieuwe paden te verkennen

Het lijkt erop dat de MIRT-investeringen vastzitten in een bepaalde padafhankelijkheid. Zodra padafhankelijkheid het onmogelijk maakt om wenselijke keuzes voor de toekomst te maken, is sprake van een lock-in. Naast een sociaal-economisch risico hangt hier in Nederland ook nog een groot waterveiligheidsrisico aan. Buiten het MIRT-traject wordt er al veelvuldig nagedacht over mogelijke andere paden die we kunnen nemen, maar begint de tijd ook niet te dringen om de afwegingen voor investeringsbesluiten vanuit het MIRT te voeden vanuit een langere termijn visie?

—

Verhaal 5 — MIRT Timelapse

Over de dataset

Universitair hoofddocent ruimtelijke economie Eric Koomen (Vrije Universiteit Amsterdam) en onderzoeker Merten Nefs (Vereniging Deltametropool) raakten vanwege deze kwesties geïnteresseerd in het MIRT en digitaliseerden de projectenboeken van de afgelopen 10 jaar, met hulp van masterstudent Dewi Westra. De verhalen en kaarten werden ontwikkeld door Arjan Smits, Malavika Gopalakrishnan, Thomas Dillon, Eric Koomen en Merten Nefs. De dataset is online beschikbaar onder Creative Commons licentie. Voor wie niet met GIS werkt, is een MIRT kaartviewer beschikbaar, gemaakt door Lucia Dossin, met informatie per project.

Verantwoording en disclaimer

De gepresenteerde kaarten geven een indicatie van de ruimtelijke spreiding in investeringen in infrastructuur, ruimte en transport. De gegevens zijn overgenomen uit de MIRT projectenboeken 2010 tot en met 2019 die elk jaar als bijlage bij de rijksbegroting worden uitgebracht. De gegevens uit de MIRT projectenboeken zijn met de grootst mogelijke zorg gedigitaliseerd en gevisualiseerd om een objectief en accuraat overzicht te geven van locatiegebonden investeringen. Ondanks deze zorgvuldigheid is het mogelijk dat bepaalde informatie onvolledig en/of onjuist is.

Uit de projectenboeken zijn alle projecten in de realisatiefase overgenomen. Budgetten voor verkenningen, onderzoeken en planuitwerking zijn buiten beschouwing gelaten. Van langlopende projecten die in meerdere jaren terugkeren is steeds de meest recente (vaak hoogste) begrote rijksbijdrage overgenomen. Daarbij horen ook de zgn BLD, RSP en BTW compensatiefondsen. Aanvullende financiering van de EU, lokale overheden of andere partijen is buiten beschouwing gelaten. Bij cofinanciering is de verdeling zo goed mogelijk ingeschat op basis van de MIRT informatie.

In totaal zijn ruim 200 projecten opgenomen met een totale omvang van 47,5 miljard euro. Ruim de helft van deze projecten (60%) is afgerond in de afgelopen 10 jaar, de overige zijn nog in uitvoering en enkele zullen pas in 2040 volledig opgeleverd worden. Tegen die tijd zullen de kosten vast hoger uitgevallen zijn dan nu begroot is en zullen er ook vele andere projecten bijgekomen zijn. De data geven daarmee een tijdsbeeld van de beleidsaandacht en middelen binnen het domein van infrastructuur en ruimte over de afgelopen tien jaar, met vertakkingen naar verleden en toekomst. Hoewel de opgenomen investeringen in deze periode optellen tot een enorm bedrag, is dit slechts een beperkt deel van de totale jaarlijkse Rijksbegroting (293 miljard in 2019). Daarin zijn ook andere uitgaven opgenomen die gerelateerd zijn aan de ruimtelijke inrichting van Nederland (b.v. landbouw en natuur) die niet zijn opgenomen in dit overzicht.