Een eeuw tuinieren

Massa, diversiteit en uitwisseling: met deze grootheden moeten overheden bij het maken van ruimtelijke keuzes aan de slag, willen ze het succes van de Nederlandse economie én de kansengelijkheid van Nederlanders verbeteren. Zo betoogt het College van Rijksadviseurs in zijn recente advies ‘De noodzaak van tuinieren’. De afgelopen 125 jaar hebben overheden naarstig gezocht naar de optimale ruimtelijke condities. Tot welke resultaten heeft die zoektocht geleid en wat zijn de concepten en modellen die tot inspiratie en onderbouwing dienden? Vereniging Deltametropool duikt in de geschiedenis van sociaal en economisch gedreven ruimtelijke keuzes in Nederland.

De overgang van gewenste condities naar ongewenste extremen is een glijdende schaal. Het is aan de politiek om te bepalen waar de grens tussen beide exact ligt.

Overheidsbeleid maakt – soms expliciet maar vaak impliciet – ruimtelijke keuzes. Deze bepalen de condities waarin Nederlanders kunnen floreren, maar leveren soms ook onbedoeld een situatie van ongelijkheid op. Eigenlijk draaien planologen al sinds hun vakgebied zich eind negentiende eeuw professionaliseerde en verwetenschappelijkte, aan de hendels van massa, diversiteit en uitwisseling. In hetzelfde tijdsgewricht kregen economen aandacht voor ruimtelijke patronen in industriële activiteiten.

Het Verenigd Koninkrijk was al ruim een eeuw een industriële grootmacht toen econoom Alfred Marshall zich afvroeg waarom bedrijven, gespecialiseerd in de productie van bepaalde goederen, de neiging hebben elkaars nabijheid op te zoeken (Principles of Economics, 1890). De verklaring hiervoor vond hij in het bestaan van agglomeratievoordelen: voordelen die ondernemingen behalen door zich dicht bij elkaar te vestigen en waarvan het samenspel na verloop van tijd aanleiding geeft tot een kenmerkende ‘industrial atmosphere’. Door (1) toegang tot een gedeelde arbeidsmarkt van geschoolde, gespecialiseerde arbeidskrachten, (2) lagere transport- en transactiekosten als gevolg van de nabijheid tot toeleveranciers en afnemers en (3) het gemak waarmee persoonlijke contacten worden gelegd en informeel kennis wordt uitgewisseld, ontstaan ‘industrial districts’ waarin kleine en middelgrote ondernemingen tegelijkertijd samenwerken en concurreren (‘coopetition’).

Deconcentratie van stedelijke en economische ontwikkeling

Marshalls agglomeratietheorie kreeg in een eerste periode weinig aandacht vanuit de praktijk. Het begin van de twintigste eeuw zag immers de opkomst van het fordisme. De toekomst was aan verticaal geïntegreerde productieprocessen in grote bedrijven en massaproductie van gestandaardiseerde goederen. Dat werd dan ook het perspectief voor de overheid, die vanaf de economische crisis van de jaren 1930 en helemaal in lijn met de ideeën van econoom John Maynard Keynes een rol voor zichzelf zag weggelegd in het waarborgen van werkgelegenheid, groei en nationale welvaart.

In Nederland zag het Rijk de Zuiderzeewerken als de ideale gelegenheid om een beleid gericht op werkverschaffing en plattelandsontwikkeling te gaan voeren. Voor de inrichting van de Noordoostpolder, waarvan het de drooglegging startte in 1937, greep het naar het centraleplaatsenmodel van Walter Christaller. Deze Duitse geograaf had vastgesteld dat er regelmaat zit in de omvang, de ruimtelijke spreiding en het voorzieningenniveau van nederzettingen (Die zentralen Orte in Süddeutschland, 1933). De productie en verdeling van gespecialiseerde goederen en diensten biedt een beperkt aantal plaatsen een groter verzorgingsgebied en daardoor een hogere rang in de nederzettingenhiërarchie.

Rationele, uitgecijferde modellen als dat van Christaller oefenden in die periode een bijzondere aantrekkingskracht uit op planologen. De modernistische CIAM-beweging ging ermee aan de slag om haar visie op mens en maatschappij te onderbouwen, een visie die zich – in navolging van het tuinstadconcept – afkeerde van de grote stad en door ruimtelijk ingrijpen hechte, gemengde gemeenschappen wilde creëren. Van de kleinschalige tuindorpen in de jaren 1910 en 1920, over de Westelijke Tuinsteden in het Algemeen Uitbreidingsplan voor Amsterdam (AUP, 1935), tot de ‘wijkgedachte’ van de Rotterdamse ingenieurs Bos en Van Tijen (Pendrecht in Rotterdam, Kanaleneiland in Utrecht): alle zetten ze in op een geordende decentralisatie van de stad naar kleinschaliger entiteiten, elk met een eigen centrum waarin zich de belangrijkste gemeenschapsvormende voorzieningen bevinden.

Op Rijksniveau werd een beleid uitgestippeld dat erop gericht was het hele land te laten deelnemen in de economische groei.

Die trok het snelst weer aan in het verstedelijkte en aan de zee gelegen westen van het land. Aanvankelijk stond de centrale overheid nog aarzelend tegenover een al te sturend vestigingsbeleid; de regio Rijnmond werd in de industriepolitiek zelfs uitdrukkelijk een leidende rol in de nationale economie toegekend.

Echter in de loop van de vijftiger jaren baarden twee fenomenen de overheid almaar meer zorgen. Allereerst deed de aanhoudende trek naar de Randstad het platteland er in sneltempo verstedelijken. Om de bevolkingsgroei ruimtelijk in goede banen te leiden, werd in 1958 een ‘overloop’ van inwoners en bedrijven naar ‘regionale groeikernen’ verdedigd. Deze regionale groeikernen, naar het model van de Engelse new towns die wederom op het tuinstadconcept waren geïnspireerd, telden minstens 100 000 inwoners en waren doorgaans uitbreidingen van bestaande stadjes en dorpen.

Ten tweede kampten perifere regio’s, ondanks de migratie van inwoners naar het westen, met een structurele werkloosheid. Daarom ging het Rijk er vanaf 1958 (Zesde Industrialisatienota) over tot een actief regionaal ontwikkelingsbeleid. Een aantal Rijksdiensten verhuisde naar de periferie, budgetten werden vrijgemaakt om in sociale en culturele voorzieningen te investeren en ondernemingen, ook buitenlandse, werden met subsidies verleid om vestigingen in de achtergebleven gebieden te openen.

Het beleid stoelde onder meer op de groeipooltheorie van François Perroux (1950). Deze Franse econoom stelde dat regionale economische ontwikkeling kan worden aangevuurd door de vestiging van een ‘groeipool’, een ‘industrie motrice’ die rondom zich toeleverende en afnemende bedrijven aantrekt en zo economische expansie in de ruimere regio teweegbrengt. De groeipool werd door economen algauw geherinterpreteerd als de locatie van het sleutelbedrijf. Ruimtelijke plannen zagen Zuidwest-Nederland als een groeipool voor de boomende petrochemische sector en reserveerden grote industrieterreinen langs de Westerschelde en bij Moerdijk. In het noorden ontwierp men de Eemshaven op maat van de olieraffinage en de basischemie.

Zo kristalliseerde zich vanaf het einde van de jaren 1950 een samenhangend ruimtelijk en ruimtelijk-economisch beleid uit volgens het principe dat sinds de Tweede Nota Ruimtelijke Ordening (1966) bekend staat als ‘gebundelde deconcentratie’.

Paradigmaverschuiving

De economische recessie van de jaren 1970 tekende het doodvonnis voor het fordistische en technocratische spreidingsparadigma. Ruimtelijk-economisch bleken de aangewezen groeipolen (‘industriekernen’) niet de verwachte bedrijvigheid aan te trekken en van een regionale dynamiek kwam dan ook weinig in huis. En wist het overloopbeleid wel een uitwijking van mensen in de hand te werken, dan bleven de jobs geconcentreerd in de centrale steden, met een groei van de pendelbewegingen tot gevolg.

In die steden ontwikkelde zich echter een nieuw discours. Mondige burgers en een nieuwe generatie planologen ‘herontdekten’ de historische rol van de stad als plaats van ontmoeting en ontplooiing, een rol die ze dreigde te verliezen als de leegloop en verarming zich zouden voortzetten. Als gevolg hiervan zagen op lokaal niveau stadsvernieuwings- en inbreidingsplannen het licht.

Hield het Rijk in de jaren 1970 nog vast aan het groeikernen- en groeipolenbeleid, dan sloeg het kabinet-Lubbers I met zijn Structuurschets voor de Stedelijke Gebieden (1983) overtuigd een nieuwe weg in.

Voortaan stond de versterking en verdichting van de (compacte) stad op het voorplan.

Niet toevallig viel dit samen met een koerswijziging in de economische politiek. Om de aanslepende recessie te boven te komen, werd het interventionisme zoals voorgestaan door Keynes ingeruild voor een neoliberaal deregulerings-, privatiserings- en bezuinigingsbeleid. Tegelijkertijd werden nieuwe ontwikkelingen in de economie omarmd: de groei van de dienstensector, de globalisering van productie en consumptie en daarmee gepaard gaand het toenemend belang van internationale concurrentiekracht, de ‘derde industriële revolutie’ met de opkomst van ICT.

De crisis van het fordisme had markten onzeker en instabiel gemaakt. Om het risico van overcapaciteit in te perken en in te spelen op een almaar meer gediversifieerde vraag, haalden ondernemingen hun productieketens uit elkaar.

In deze context werden Marshalls agglomeratievoordelen terug actueel: fragmentatie en ‘flexibele specialisatie’ joeg transactiekosten met toeleveranciers en uitbesteders de hoogte in en nabijheid in ‘new industrial districts’ liet toe deze te drukken.

Was dit voldoende om het succes van opkomende regio’s als Emilia-Romagna, Baden-Württemberg en Silicon Valley te verklaren? Economen stelden vast dat deze regio’s tevens gekenmerkt werden door dichte, sterk gelokaliseerde netwerken van gespecialiseerde en innoverende kleine en middelgrote ondernemingen. Hier speelde ook een sociale dimensie: door informele face-to-face konden vertrouwensbanden ontstaan, die kennisuitwisseling en collectieve leerprocessen bevorderden. Het zijn die menselijke aspecten, zo stelden de Amerikaanse socioloog Mark Granovetter en wat later de Franse, Italiaanse en Zwitserse economen van de GREMI-groep, die deze concentraties van bedrijvigheid maken tot innovatieve (of creatieve) ‘milieus’.

Het zeer toegankelijke werk van Michael Porter bracht het hierboven uiteengezette denken over de wisselwerking tussen nabijheid, innovatie en concurrentiekracht binnen in kringen van beleidsmakers (The Competitive Advantage of Nations, 1990). Volgens de Amerikaanse econoom stimuleert ruimtelijke concentratie van bedrijven binnen gespecialiseerde groeisectoren leerprocessen en concurrentie.

Porter omschrijft een cluster als “a geographically proximate group of interconnected companies and associated institutions in a particular field, linked by commonalities and complementarities”.

Als model dat groei verklaart vanuit de private onderneming en dat uitlegt hoe economisch terughoudende overheden toch innovatie en concurrentiekracht kunnen boosten door regionale clustering te faciliteren, vond Porters ‘diamant’ in de jaren 1990 en 2000 wereldwijd bijval. Nederland nam het stimuleren van clustering vanaf Kok I (1994-1998) op in het economisch beleid, een aanpak die zijn hoogtepunt bereikte in het programma Pieken in de Delta (2004). Hierin wilde het Rijk met subsidies de regionaal reeds sterke sectoren van zes regio’s versterken en uitbouwen – stuk voor stuk sectoren die van groot belang werden bevonden voor ’s lands internationale concurrentiepositie.

In een al te bevlogen toepassing van Porters clustertheorie gingen wel wat risico’s schuil. Critici wezen op de problematische want amalgamerende definitie – die blijft o.a. op de vlakte inzake ruimtelijk schaalniveau – op de weinig analytische onderbouwing en op het gebrek aan overtuigend empirisch onderzoek van clusters. Inzake beleidsmatige toepassing werd gewaarschuwd voor het top-down kopiëren van regionale clusterconcepten, voor het verwaarlozen van netwerken op andere schaalniveaus dan het regionale en voor een te sterke focus op sectorale specialisatie in de regio.

Economische groei en concurrentiekracht werden ook in het ruimtelijk beleid de leidende principes.

Het Rijk oordeelde dat (stedelijke) netwerken en bereikbaarheid hiervoor cruciaal waren, en zette vanaf de Vierde Nota RO Extra (1991) dan ook vooral in op infrastructuur. Vanuit mainports Rotterdam en Schiphol dienden de hinterlandverbindingen verbeterd (o.a. hogesnelheidslijnen) en ‘sleutelprojecten’ moesten de centrale stations verheffen tot knooppunten van fysieke, economische en sociale netwerken. De steden haakten aan met projecten ter verdichting van de binnenstad, ontwikkeling van stationslocaties en reconversie van vervallen haven- en industriegebieden. Tot op heden proberen ze in deze strategische gebieden competitieve ondernemingen en hoogopgeleide kenniswerkers aan te trekken. De stad zelf gaat als product mee in de geglobaliseerde markt.

De stad op het voorplan

Over het belang van steden in de kenniseconomie kunnen vandaag hele boekenkasten gevuld worden. Geograaf Peter Hall (Cities in Civilization, 1998) en socioloog Richard Florida (The Rise of the Creative Class, 2002) beschrijven hoe (met name grote, complexe) steden kunnen uitgroeien tot ‘creatieve milieus’, habitats waarin kennis en nieuwe ideeën floreren. Ze onderlijnen, aanknopend bij hoger beschreven inzichten, de rol van informele face-to-face contacten en de zeer beperkte maakbaarheid van zulke omgevingen (‘history matters’). Volgens econoom Edward Glaeser (Triumph of the City, 2011) is het de kerntaak van steden om ondernemende knappe koppen aan te trekken (“attract clever and entrepreneurial people”). Ruimtelijke nabijheid in dichte en aantrekkelijke omgevingen scheppen een gunstig klimaat, maar “the real city is made of flesh, not concrete”: om talent tot ontplooiing te brengen, zijn voorzieningen en met name het onderwijs minstens even belangrijk.

Glaesers advies aan steden: “Stop worrying about places, start focusing on people”.

In navolging van Jane Jacobs (The Economy of Cities, 1969) en Paul Krugman hameren deze pleitbezorgers van de stad er voorts op dat succesvolle steden kunnen bogen op gevarieerde, eerder dan gespecialiseerde stedelijke economieën. Die variëteit maakt ze minder afhankelijk van (internationale) handel en dus minder kwetsbaar.

Zo is de blik van beleidsmakers in het tweede decennium van deze eeuw beginnen verschuiven van regio naar stad en van specialisatie naar diversiteit. Deze verschuivingen liggen aan de basis van de recente neergang van het clusterbeleid, samen met de aanhoudende kritiek en de niet ingeloste verwachtingen ervan.

Het ‘ecosysteem’ (creative, entrepreneurial of business ecosystem) lijkt inmiddels het nieuwe buzzword geworden.

Zo’n ecosysteem is een niet-sectorgebonden netwerk van bedrijven en organisaties dat zich flexibel organiseert in functie van de behoeften van de markt. Het gevaar van een al te vage definitie, een nieuwe ‘black box’ zoals eerder het geval was met de clusternotie, loert om de hoek. Niettemin lijkt een constante in de definitie toch de nadruk op het feit dat ondernemerschap en innovatie tot stand komen in en dankzij een historisch gegroeide culturele, institutionele en sociale omgeving, een milieu eigen aan een gebied.

De versterking van de economische structuur en de daarmee samenhangende bereikbaarheid bleef na de eeuwwisseling prioriteit in het ruimtelijk en ruimtelijk-economisch beleid van het Rijk. De Nota Ruimte (2004) liet de ruimtelijke planning nagenoeg volledig over aan de decentrale overheden. Slechts structuren en infrastructuren van nationaal belang hield het Rijk in handen.

Met de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR, 2012) zette het kabinet-Rutte I een punt achter het nationale clusterbeleid van Pieken in de Delta. Op regionaal niveau heeft het clusterbegrip nog niet afgedaan. De Rijksoverheid lijkt echter te hebben gekozen voor een ecosysteembenadering: ze zet in op negen topsectoren geconcentreerd in verschillende internationaal bereikbare stedelijke regio’s en waartussen het de onderlinge relaties wil versterken. Of ze met de komst van de Nationale Omgevingsvisie haar actieterrein opnieuw zal uitbreiden voorbij de domeinen van infrastructuur en topsectoren, zal de nabije toekomst moeten uitwijzen.

Conclusie

Tussen ca. 1930 en 1980 vonden modernisme en fordisme elkaar in een anti-stedelijk ruimtelijk en ruimtelijk-economisch beleid gericht op ‘gebundelde deconcentratie’. Vooral in de jaren 1960 en 1970 kwam het eropaan om al te grote concentraties van bevolking en economische activiteit te vermijden en ervoor te zorgen dat elke regio evenwaardig kon deelnemen aan de nationale welvaart. Exponent van deze politiek was de ‘overloop’ naar groei- en industriekernen.

Met de deregulering, de afbouw van overheidsinterventie in de economie, de opkomst van de kenniseconomie en de globalisering bleek hoe cruciaal massa (dichtheid) en uitwisseling (nabijheid en verbindingen) waren om van agglomeratievoordelen te genieten en om netwerken tussen mensen en bedrijven op te bouwen.

Het zijn sindsdien bovenal de stedelijke gebieden die aantrekkelijk en bereikbaar gemaakt moesten worden. Tegelijkertijd maakte de idee opgang dat internationale concurrentiekracht versterkt kon worden door ruimtelijke clustering van soortgelijke ondernemingen.

De beleidsaandacht voor de stad wordt de laatste jaren nog versterkt door een consensus over het belang van sterke en diverse (eerder dan gespecialiseerde) stedelijke economieën en van mettertijd gegroeide sociale en culturele omgevingsfactoren voor ondernemerschap en innovatie.

Dit verklaart mede de opkomst van ‘ecosystemen’ naast de blijvende aandacht voor sectorale clusters.

De Nationale Omgevingsvisie stelt het ruimtelijk concentreren, mengen en verbinden van activiteiten centraal. Het samen ontwikkelen van economie (welvaart) en leefbaarheid (welzijn), met name voor kwetsbare groepen, blijft een grote opgave voor de toekomst. Hierbij kunnen we voortbouwen op een rijke planningstraditie.