De publicatie Afslag Meerwaarde van het Kennis en Innovatieplatform Stedelijke Snelwegen en Ruimtelijke ontwikkeling (SSRO) biedt een aanzet tot het ontwerpend ontwikkelen van stedelijke snelwegzones. In Afslag Meerwaarde wordt een aanpak bepleit waarin brede coalities van gebiedsstakeholders worden gevormd die stedelijke snelwegzones transformeren door maatschappelijke- en economische waardecreatie als uitgangspunt te nemen.

Snelwegen zijn ooit aangelegd om steden met elkaar te verbinden. Als gevolg van demografische groei en uitbreiding van steden zijn delen van snelwegen steeds meer binnen bebouwd gebied komen te liggen. Het zijn daarmee in de loop der tijd stedelijke snelwegen geworden. Die min of meer toevallige relatie tussen stad en snelweg brengt op veel plekken in Nederlandse steden nieuwe maatschappelijke en ruimtelijke opgaven met zich mee. Het roept vragen op over de stedelijke snelweg als barrière tussen wijken en over gezond leven in de stad. Het vormt ook een uitdaging als het gaat om nieuwe opgaven zoals klimaatadaptatie, hittestress, en de wateropgave.

De stedelijke snelweg is aan herijking toe, waardoor bestaande en nieuwe opgaven in de snelwegzone zijn te verbinden in een samenhangende aanpak. Hoe kan bijvoorbeeld een betere inpassing van de infrastructuur bijdragen aan het verminderen van de verkeersoverlast, de ontwikkeling van vastgoed of de herinrichting van de vaak rommelige zones langs de stedelijke snelwegen? Kan gekomen worden tot een brede coalitie van baathebbers, gebiedsstakeholders die profijt hebben van en mogelijk kunnen investeren in een nieuw hoofdstuk voor de stedelijke snelweg in de 21e eeuw?

In de volgende stap van dit experiment is het belangrijk om de effecten van de transformatie van stedelijke snelwegzones lokaal en regionaal, zowel maatschappelijk als ruimtelijk-economisch uitgebreider door te rekenen. Bovendien is het zaak alle relevante baathebbers aan tafel te hebben. Aan de hand van die analyses kunnen de ontwerpvisies van de A12 en A16 verder verfijnd en beter onderbouwd worden en bijdragen aan het gedragen narratief van de baathebbers.

Tevens gaat het Kennis- en Innovatieplatform Stedelijke Snelwegen en Ruimtelijke Ontwikkeling in een volgende fase op zoek naar nieuwe casussen waar de methodiek kan worden toegepast. Om vanuit verschillende domeinen van het speelveld input te krijgen over de methodiek en aanpak, worden thematafels ingesteld. De opgedane ervaringen en ontwikkelde kennis worden door SSRO gedeeld met de vakwereld.

We kunnen het al

Wat de transformatie van een stedelijke snelwegzone op kan leveren, laat de aanpak van de A2 in Maastricht zien. Tussen 2010 en 2017 is de A2 in een twee kilometer lange verkeerstunnel ondergronds gebracht. In de tunnel worden het doorgaande verkeer en bestemmingsverkeer separaat afgewikkeld. Naast de verbeterde doorstroming voor het doorgaande verkeer en de verbeterde gebiedsontsluiting betekent de ondertunneling van de A2 Maastricht veel voor de leefbaarheid van de stadsdelen in de snelwegzone.

De barrière die de A2 vormde tussen stadsdelen is geslecht, er is een stadspark op het dak van de tunnel gerealiseerd, de verkeersveiligheid is verbeterd, er wordt meer gefietst en gewandeld en er is vastgoed toegevoegd. Volgens onderzoek van het Centraal Planbureau heeft dit geleid tot (voor een deel onvoorziene) maatschappelijke baten van enkele honderden miljoenen euro’s. De transformatie van de A2 in Maastricht is een lichtend voorbeeld van hoe om te gaan met de stedelijke snelweg. Maar er zijn meer voorbeelden waarin de stedelijke snelweg in balans is gebracht met de leefomgeving: de A7 in Groningen, de A9 in Amsterdam Zuidoost en Amstelveen en de A2 bij Leidsche Rijn in Utrecht.

Deze goede voorbeelden zijn echter nog geen gemeengoed, terwijl de opgave – zo’n 250 kilometer snelweg in of vlakbij stedelijk gebied – in de afgelopen jaren alleen maar groter is geworden. Deze opgave is de inspiratie geweest voor de oprichting van het Kennis- en Innovatieplatform Stedelijke Snelwegen en Ruimtelijke ontwikkeling. En voor de publicatie ‘Afslag Meerwaarde’. Want hoe kunnen we door het creëren van maatschappelijke- en economische waarde met partijen komen tot de transformatie van snelwegzones? Hoe benutten we kansen om waarden te verhogen en betrekken we baathebbers – partijen die maatschappelijk en/of financieel baat hebben bij de herontwikkeling van de stedelijke snelwegzone – bij de planontwikkeling, zodat investeringskracht ontstaat voor de gebiedstransformatie? En hoe kunnen we een paradigmawisseling op gang brengen, opdat het denken in termen van waarden een verankering krijgt binnen beleid en uitvoering? ‘Afslag Meerwaarde’ behandelt deze vragen en presenteert een aanzet voor een aanpak van stedelijke snelwegen.

Nieuwe aanpak

Het Kennis- en Innovatieplatform Stedelijke Snelwegen en Ruimtelijke ontwikkeling heeft een methodiek ontwikkeld die die stedelijke snelwegzones kan transformeren om kansen te benutten.

1: Het proces start met een brede waardendiscussie die de doelstellingen en ambities voor de ontwikkeling van een stedelijke snelwegzone vaststelt.
2: Deze waarden zijn leidend bij het ontwerpend onderzoek dat volgt. Dit onderzoek levert ontwerpvisies op die bedoeld zijn als startpunt voor mogelijke ontwikkelrichtingen voor de stedelijke snelwegzone.
3: De ingrepen uit de ontwerpvisies worden vervolgens doorgerekend om de gecreëerde waarde(n) en de bijbehorende baathebbers te identificeren.

Daarna is het zaak om de baathebbers aan tafel te krijgen en een gebiedscoalitie te vormen. Deze partijen gaan vervolgens aan de slag om een gezamenlijk narratief te bouwen en in een proces van rekenen en tekenen tot een gezamenlijke value case te komen, een businesscase die alle relevante economische én maatschappelijke waarde(n) samenbrengt. Dit proces vraagt meerdere rondes met als doel om steeds gerichter tot een aanpak van opgaven te komen in de te realiseren gebiedsontwikkeling. Voor ‘Afslag Meerwaarde’ is een aanzet voor deze werkwijze gedaan met ontwerp- en economische adviesbureaus, uitgewerkt voor de A12-zone in Den Haag, Leidschendam-Voorburg en Zoetermeer, en de A16-zone in de Oostflank van Rotterdam.

Ontwerpvisies

De A12- en spoorzone vormt zowel in Den Haag als in Zoetermeer een barrière. De snelweg scheidt buurten en dwarsverbindingen tussen stadsdelen zijn beperkt. Dit leidt tot een matige sociale cohesie en belemmert de ontwikkeling van een gemengd stedelijk milieu. In de ontwerpvisie van De Zwarte Hond wordt de A12 in Den Haag verkort, komt de snelweg verdiept te liggen en wordt deze gedeeltelijk overdekt. Op het maaiveld ontstaan kansen voor een stadsboulevard en de verbinding van buurten rondom de snelweg. Door de A12 op meerdere plekken te overkluizen kan een gemengd stedelijk milieu worden ontwikkeld. Voor het deel van de A12 in Zoetermeer zet VenhoevenCS in op knooppunt-ontwikkeling rondom bestaande spoorwegstations, met de 15-minutenstad als uitgangspunt. Dit in combinatie met de versterking van openbaar vervoer naar Rotterdam en het zo mogelijk ondergronds brengen van de snelweg voor doorgaand verkeer. Deze maatregelen moeten leiden tot een economisch, ecologisch en sociaal-culturele sterkere A12- en spoorzone met een regionale betekenis voor agglomeratievorming en het daily urban system.

De A16-zone ligt geheel in stedelijk gebied, vormt een barrière tussen delen van de stad en heeft een fors ruimtebeslag. H+N+S en West 8 leverden voor deze zone afzonderlijke ontwerpvisies om de brede welvaart te versterken met een centrale rol voor het landschap en het ecosysteem. H+N+S richtte zich op de snelweg zelf en transformeert deze in een infrabundel waar verschillende soorten stromen een plek moeten krijgen. Naast autoverkeer is dat bijvoorbeeld een ecologische stroom. West 8 nam een andere afslag door de snelweg grotendeels onaangetast te laten en gebruik te maken van de vele hoge onderdoorgangen. Voor het deel van de A16 dat op maaiveld ligt, stelt West 8 voor om bestaande sportvelden op een overkluizing te plaatsen. Hierdoor ontstaat ruimte voor stedelijke ontwikkeling binnen een landschappelijke omgeving waarvan het Kralingse Bos en de Kralingse Plas de kern vormen. Daarnaast moet een groen fietsnetwerk voor bewoners een aantrekkelijk alternatief bieden voor de auto.

Rekenen en sturen

Rebel (A12) en Decisio (A16) hebben in kaart gebracht welke baten de ontwerpvisies van de ontwerpbureaus opleveren. Uit de ontwerpvisies van de ontwerpbureaus zijn maatregelen gefilterd die baten opleveren. Van die baten kan niet alleen een financiële inschatting gemaakt worden, ze kunnen ook aan baathebbers gekoppeld worden.

Rebel identificeert baathebbers aan de hand van de effecten op brede welvaart en maakt onderscheid tussen direct financiële,indirect financiële, niet-financiële monetariseerbare of niet-financiële niet-monetariseerbare baten. Het onderscheid in soorten baten helpt om de investeringsbereidheid van partijen scherp te krijgen. Hoe minder financieel of monetariseerbaar een baat is, hoe lastiger het voor een partij is om te investeren. Als de baten van een maatregel voor een partij niet financieel of monetariseerbaar zijn, is het voor die partij ook lastig om de toekomstige winst, die de investering rechtvaardigt, aan te wijzen. Per baat heeft Rebel aangegeven in welke mate er sprake is van een financiële baat en of deze baat ook herkend wordt bij de betrokken partijen. Deze twee variabelen maken de waarde van een ingreep duidelijk aan potentiële stakeholders. Baten die tot een herkenbare en investeerbare value case leiden, kunnen een bereidwillige coalitie creëren om een gebiedsontwikkeling aan te gaan.

Decisio werkt eveneens vanuit de maatregelen naar de baten en baathebbers toe. Door per maatregel door te rekenen welke effecten en baten een maatregel bewerkstelligt, is het duidelijk welke baten en welke baathebbers bij welke ingrepen horen. Op die manier wordt duidelijk welk belang een partij heeft bij een gebiedsontwikkeling. Decisio heeft dat uitgewerkt voor sportvoorzieningen in de Oostflank van de A16, die in de ontwerpvisie van West 8 zijn te verplaatsen naar een dak op de snelweg om zo ruimte vrij te maken voor gebiedsontwikkeling. Er kunnen volgens de analyse van Decisio minstens zeven verschillende baathebbers, publiek en privaat, betrokken worden bij de ontwikkeling.

Om richting een concrete gebiedsontwikkeling te gaan, is de informatie over de baten en baathebbers cruciaal om vervolgens gebiedscoalities te vormen die vanuit een brede welvaartbenadering toewerken naar de value case. Waar traditioneel de gebiedsontwikkelaar het risico draagt en de publieke partij maatschappelijke doelen waarborgt, daagt maat-schappelijke waardecreatie meerdere partijen uit om bij te dragen aan de (her)ontwikkeling van stedelijke snelwegzones. Dit betekent dat de baten scherp in beeld moeten komen, dat helder moet worden wie op welke wijze profiteert van de ruimtelijke ingrepen, en dat deze partijen de investering als waardevol moeten beschouwen. Hiervoor is een gemeenschappelijk doel, ofwel een groter verhaal of narratief, nodig. De baathebbers trekken samen op bij de gebiedsontwikkeling als zij een gezamenlijk narratief kunnen maken dat gekoppeld kan worden aan hun belang en invloed. Het identificeren van een gezamenlijke narratief gebeurt tijdens de cyclus van rekenen en tekenen.

Naar ontwerpend ontwikkelen

Tijdens de doorlopen trajecten is een aantal belangrijke lessen getrokken. Deze lessen versterken de SSRO-methodiek om tot een breed gedragen gebiedsontwikkeling te komen voor stedelijke snelwegzones.

1: Creëer een duidelijk startpunt.
Een heldere probleemanalyse van een afgebakend gebied biedt een duidelijk startpunt om het brede palet aan baathebbers te identificeren. Dit duidelijke startpunt geeft de mogelijkheid voor partijen om hun waarden te benoemen.

2: Maak een bewuste keuze voor een open, centrale vraagstelling. Een sterk afgebakende vraagstelling kan een brede zienswijze in de weg zitten. Zonder een samenhangende benadering van gebiedsopgaven kan een breed gedragen oplossing voor stedelijk snelwegzones minder snel ontwikkeld worden.

3: Zorg ervoor dat relevante gebiedspartijen tijdig aan tafel zitten.
Voor het doorlopen van het gezamenlijke planvormingsproces is het van belang dat partijen met een investeringsopgave en/of financiële belangen in een vroeg stadium aan de overlegtafel zitten, naast overheden, bewonersorganisaties en andere belangenorganisaties. Zo kan gedurende het proces tijdig rekening gehouden worden met de waarden, wensen, middelen en ambities van de baathebbers.

4: Integreer rekenen en tekenen.
Als tekenen en rekenen elkaar snel, kort cyclisch, afwisselen, kunnen de ambities van de baathebbers vertaald worden naar financiële baten en zodoende steeds meer vormkrijgen in de ontwerpen. Deze vertaling versterkt de bereidwilligheid van de baathebbers en haalbaarheid van de plannen.

5: Ontwikkel de governance.
Om draagvlak te creëren bij groepen baathebbers, het mede bekostigen door overheden en het verlagen van investeringsrisico’s van private partijen, is een cross-sectorale aanpak en gezamenlijke planvorming essentieel.

6: Waar wachten we nog op? Begin!
In verband met de lange looptijd van de projecten hebben deelnemers benadrukt dat in een vroeg stadium al met concrete onderdelen aan de slag kan worden gegaan om zo te laten zien dat een langjarig traject ook snel tot resultaat kan leiden. Ook al zijn sommige middelen meerjarig vastgelegd dan kan het aanpakken met no-regret maatregelen een basis vormen voor een uiteindelijke transformatie.